山西局传达全国民航工作会精神

经研究，同意你们来函提出的意见。

党的十八大后，中国加快了推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程，建立宪法宣誓制度的脚步也随之加快。春秋时期有齐桓公的 葵丘之盟，晋文公的 践土之盟; 西汉时有汉高祖刘邦与群臣之间的 白马之盟; 唐朝时有唐与吐蕃之间的 长庆之盟; 辽宋夏金时期有宋辽之间的 澶渊之盟，等等。

首先，清晰的使命是产生使命感的基础。因此，国家象征是阐释宪法宣誓制度的政治意义不可或缺的维度。一般而言，宣誓的主体是指加入某种组织或加入某种职业 ( 就职宣誓) 的成员，而承诺则几乎适用于所有的主体。依据宪法序言可知，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国努力奋斗! 是宪法规定的社会主义初级阶段国家的根本任务，同时也是实现中华民族伟大复兴的阶段性目标。古代宣誓强烈的宗教色彩使它成为宗法社会中一种调节社会矛盾的 另类规范［10］。

对上级的服从必须与忠于宪法、忠于祖国、忠于人民相一致。宣誓起源于宗教，与信仰有着密切的联系，通过宣誓可以植入信仰: 宣誓者本身拥有对特定超验力量的信仰，通过宣誓，宣誓者就将对超验力量的信仰与宣誓对象合为一体，进而将对超验力量的信仰移植到宣誓的对象物上。亦如前述，该行政裁定混同了起诉条件和立案条件之间的关系，立案条件是审查事项，而起诉条件中的原告资格问题是审理事项。

[xxiii] 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第17条规定：非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。[lxx] 相比之下，我国行政诉讼受案范围制度的确立和对起诉条件前置性严格审查的司法传统，充分说明了我国行政诉权保障还有极大的提升空间。当然，其他二字表明，相对人型原告和行政第三人型原告统称为利害关系人，即原告就是与行政行为有利害关系的人。乙公司是否具有起诉公路局的原告资格，就值得深入探讨。

一般情况下，立案后行政法院既要审查行政行为的违法性，还要审查原告主观公权利是否受到侵害，以及违法行政和侵害之间是否有因果关联，从而确定起诉人与被诉行政行为之间是否具有利害关系。故此，多元梯度标准基础上的逻辑性论证的司法尝试，才是保护规范理论的容身之道。

参见前注[2]，章剑生文。[xlvii] 案例1中，涉案批复行为究竟是规范性文件还是具体行政行为，成为争执的焦点之一。[lv] 不过，当价格主管部门的价格批复行为涉嫌违法并侵犯其合法权益时，某书院的参观者个体只有经过价格举报投诉且对处理结果不服后，方能获得对举报处理行为的行政诉权，而无法径直对涉嫌违法的价格批复行为提起行政诉讼。第三，行政行为第三人效力，[vi]即行政第三人原告资格及其梯度性判断结构的形成与适用。

[ix] 1982年《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。据此可知，在德国，基于权利的无漏洞保护理念，二战后，任何意义上的个案争议都可以在宪法法院等六大法院系统寻求有效救济，德国公民的诉权保障是充分而完备的。就事实上利害关系的角度而言，原告（起诉人）案发前的购票参观行为意味着，如若作为公用公物的某书院实施免费或者低价参观制，那么，原告（起诉人）就无须支付50元门票费。[xl] 参见倪洪涛：《行政公益诉讼、社会主义及其他》，载《法学评论》2014年第4期。

[lviii] 然而，2017年最高人民法院在刘广明诉张家港市人民政府行政再审案中，首次系统性地明确导入了德国的保护规范理论，这一司法举措似乎意味着司法裁判在法律解释路径上的技术转型。社会主义制度意味着不仅应充分保护公民个体的私益，而且必须透过私权保护的强化，实现行政诉讼一定程度的客观化，以促进公共利益维护，从而彰显社会主义司法的制度优越性[xl]——当然，这里私益诉讼需要与公益诉讼完成有机的制度衔接。

, , 可见，如果运用保护规范理论对此行政实体法准据规范进行体系化分析，不难得出本案原告即个别业主是适格诉讼主体的结论，因为原告作为前期入住的业主，对于同一小区内的规划变更许可行为是当然具有法律上利害关系的行政第三人，更遑论原告与涉案规划变更许可行为事实上的利害关联了。[xx] 鲁鹏宇、宋国：《论行政法权利的确认与功能——以德国公权理论为核心的考察》，载《行政法学研究》2010年第3期。

换言之，原告因被告的批复行为是如何成为遭受社会通常观念上显著侵害的人的。[xxi]同时，由于法人与法人的联营合资合作方、法定代表人既有密切关联，又是相互独立的法主体。该法第9条规定，撤销诉讼限于对请求撤销该处分或裁决具有法律上的利益的人才可以提起。同时，裁定书中不属于行政诉讼的受案范围的裁判理由及其论证，混淆了原行政行为与复议行为之间的关系，即便原行政行为不属于行政诉讼的受案范围，也无法得出复议决定行为不可诉的结论。[iii]该判例所展示的判断框架及其对保护规范理论的大胆采用，为解释我国行政诉讼法上利害关系这一不确定性法律概念提供了崭新思路。综上，既然一审裁定法律适用错误，北京高院二审裁定的违法性也就无须赘述了。

[xv] 江利红：《日本行政诉讼法》，知识产权出版社2008年版，第126-127页。[lvi] 倪洪涛：《说理是裁判文书的王道》，载《南方都市报》2016年6月29日A14版。

（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。从体系解释出发，结合登记立案和诉讼第三人的类型化，2014年修正的行政诉讼法放松原告资格管制的立法意图明显，而保护规范理论除了法解释上的技术优势和法教义学上的理论引导优势外，目前在我国诉权保障上作用有限。

与先前相比，《行政诉讼法》（2017年）第25条的规定，至少发生了两方面显著变化：一是相对人这一学术概念经由立法在我国已成为了含义清晰的法律概念。在此背景下，保护规范理论在我国司法领域的模式化和统一化特别是单一化适用，极易导致行政和司法的双重专断，不仅达不到监督行政权应有的法律效果，而且也有悖司法权的国家属性，势必会进一步加剧我国司法适用上的地方化和行政化。

可见，过于严苛的原告资格设定既不利于权利保障，也无助于监督行政，原告资格必须从直接相对人审慎地走向间接相对人。根据《行政诉讼法》（1989年）第2条之规定，我国行政诉讼原告司法保护的利益范围，自始就界定为合法权益，[xvi]实现了对权利的历史性超越——尽管有《行政诉讼法》（1989年）第11条第1款第8项规定的人身权、财产权之内在的体系性立法制约，我国行政诉讼立法的包容性、前瞻性和先进性也可见一斑。更为关键的是，立法质量和立法能力的大幅度提升还有待长期的民主训练和经验积累，不可能一蹴而就。如若再行引入德国的保护规范理论并实现其单一标准化，二者之间如何完成制度衔接以及是否会导致制度拥挤，均值得高度省醒和进一步深入研究。

然而，时隔三年后，于Clarke v. Securities Industry Assn.[lxxxii]案中，联邦最高法院多数意见则认为起诉货币监理官的证券经纪人享有诉权。第10条第2款第2句不因此而受到影响。

[xxxviii] 笔者认为，上述立法变化至少表明如下两点：一是法律上利害关系和利害关系表面上看内涵一致，立法者也似乎并不认为二者有实质性区别，只是为了防范司法对法律上利害关系进行不适当的限缩解释，才对用语进行了推敲和取舍。据此，新中国行政诉讼原告资格发展的三阶段为：一是（直接）相对人标准时期。

另一方面，目前市场价格行为还很不规范，乱涨价、价格欺诈、价格误导等不正当价格行为比较普遍，需要通过法律加以约束。这样，如果仓促地全面导入德国的保护规范理论并形成单一判断基准，法院在防止滥诉和减轻审判压力等诸多因素的激励之下，很容易使得我国刚刚确立的立案登记的立法目的和制度功效落空。

如是，我国当前的利害关系理论可以说已携带邻人诉讼和竞争者诉讼，迈向了行政协议第三人诉讼。大多数情况下，原告是以形式当事人而非实质当事人的面貌出现的。需要强调的是，第一阶段中后期，特别是1990年代中期以降，我国就已开启了向第二阶段过渡的司法尝试和经验积累，并且由于学界的不断呼吁和司法实务界的不懈努力，有了2000年行政诉讼司法解释对原告资格的立法性拓展，并经由2017年行政公益诉讼条款的创设，最终形成了我国当下原告资格判断的梯度性结构体系。另外，在法律上、事实上、约定上利害关系均无法证成的情况下，如属于《行政诉讼法》第25条第4款规定的行政公益诉讼的法定事项，法院还应及时向检察机关出具司法建议，由后者依法提起行政公益诉讼，实现行政主观诉讼与行政客观诉讼日常性的有效制度衔接。

四是该行政法规范包含着不能被一般公益吸收和消解的、个别化的个人利益保护之立法目的，且此处的个别利益不能仅仅是作为反射利益受到影响。在1968年国王政府诉大都市警察局长案中，布莱克本先生发现伦敦大赌博俱乐部公然违法，在向大都市警察局举报无果后，将后者诉诸法院，请求法院颁发令状迫使警察局履职，丹宁勋爵所在的法院受理了此案。

从2000年到2015年新《行政诉讼法》实施。[lxxvi] 参见衡阳市中级人民法院（2019）湘04行终134号行政裁定书。

[lxxxiii] 综上可知，一方面，就世界范围而言，不断扩大原告资格是行政诉讼法治发展的大趋势。三是利害关系标准时期。

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